本文摘要：我国养老保险的制度结构中国社会养老保险体制构架按照人口类型可分成城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。中国最初的社会养老保险制度即是城镇养老保险制度。国家机关事业单位人员的养老保险制度就是指镇职工养老保险制度中分离出来的，其后，在制度变革过程中又经历了拆分和分离出来的过程。

我国养老保险的制度结构中国社会养老保险体制构架按照人口类型可分成城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。中国最初的社会养老保险制度即是城镇养老保险制度。国家机关事业单位人员的养老保险制度就是指镇职工养老保险制度中分离出来的，其后，在制度变革过程中又经历了拆分和分离出来的过程。2014年12月23日，第十二届全国人大常委会第十二次会议上关于专责前进城乡社会保障体系建设工作情况的报告中具体，前进机关事业单位养老保险制度改革，创建与城镇职工统一的养老保险制度。

养老金“双轨制”对立将从制度和机制上以求消弭。城镇企业职工 城镇企业职工养老保险制度先后经历可行性创建（1950—1966）、“文革”中的毁坏以及“文革”后的完全恢复（1966—1986）、改革与完备（1986 年至今）三个阶段。可行性创建阶段的社会养老保险制度具备以下特点： （1）有具体的法律依据； （2）几乎现收现付制的模式； （3）企业缴付，职工个人不缴付； （4）企业间实施全国专责的保险费率； （5）政策制订、监督和继续执行分别由有所不同的部门分担。

劳动部负责管理政策的制订和监督，工会系统负责管理明确的保险经办，二者互相监督互相抗衡[1]。但该制度也不存在显著问题： （1）覆盖范围狭小，即仅限于城镇国有企业和集体企业的月职工和机关事业单位职工。（2）按岗位区分参保条件。计划经济的特征使人们一旦转入特定岗位就享用到适当的确保。

（3）保险体系层次单一，所有责任都由政府分担。而且在现收现付制度模式下，基本没任何积累资金。

“文革”中，中国的社会养老保险制度遭了相当严重的毁坏。“文革”完结后，养老保险制度逐步完全恢复。

此阶段的制度特点为： （1）单位沦为养老保险金筹措派发的主角，企业几乎分担了原本劳动部和工会的职责，制度中的监督与抗衡关系不复存在； （2）仍然实施现收现付制的模式[1]。不存在的问题主要有： （1）覆盖面狭小。改革开放后，中国经常出现了多种经济形式，但基本养老保险制度仍主要集中于国营企业； （2）企业几乎开销社会养老保险，且新的杨家企业开销失衡； （3）基本养老金计发办法无法适应环境工资制度改革的拒绝。

经济改革使多种经济成分获得发展，企业工资制度也发生变化，以标准工资为基础的养老金计发难以为继； （4）基本养老金没调整机制，如没考虑到通货膨胀的因素等； （5）卸任条件以及待遇水平与工龄挂勾的作法不出科学。1995 年，在企业职工养老保险制度中首次引进个人缴付和缴付确认型制度，超越了以往现收现付制模式下缴付责任主要由企业分担的局面，特别强调个人在养老保险中的责任和义务。然而，现实中还不存在着一系列仍未解决问题的问题： （1）专责范围实质上仍以县市居多，与“构建养老保险省级专责”的目标相距甚远； （2）各地养老金没收、缴纳标准不一，妨碍了劳动力跨地区的流动； （3）企业依然承担着养老金派发和管理退休职工的责任； （4）1995 年的改革造成前后两个实施方案共存，在制度设计和管理上带给新的恐慌。

社会专责与个人账户结合导致资金运作上的账目、管理混合运营现象，给专责资金侵吞个人账户获取了便利； （5）覆盖面仍然较小，专责层次仍然很低。随着改革的不断深入，城镇企业职工基本养老保险的覆盖面更进一步不断扩大，制度本身也获得了完备和发展。

但改革过程中仍然不存在很多问题： （1）最引人注目的乃是极大的隐性债务。现收现付制向基金累积制过渡性的过程中，由于一部分人的过渡性养老金全部或部分没个人累积，所有都要从社会专责中缴纳，但规定拒绝“企业缴付一般不多达企业工资总额的20%”，但又拒绝“确保如期足额派发养老金”，于是很多地区的缴付比例大大多达了有关规定； （2）过低的费率开销使很多已参保的企业采行各种手段躲避推迟缴付； （3）覆盖面虽不断扩大但一些非正规低收入的社会弱势群体如农民工仍得到确保； （4）由于经济发展的地区不平衡，仅有以省为基础的养老保险制度难以解决各地区之间的劳动力流动问题。机关事业单位 国家机关事业单位人员的养老保险与城镇职工养老保险在制度变革过程中先后经历了分离出来→拆分→分离出来的过程。

1955 年12 月国务院授予的《国家机关工作人员卸任处置暂行办法》和《国家机关工作人员卸任处置暂行办法》使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来；1958 年3 月，国务院将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇拆分；1978 年6 月，国务院公布文件分别规定了干部和工人的离、卸任制度，从而将自1958 年起干部和工人实施的统一卸任卸任办法新的分为两个有所不同的制度；1980 年10 月国务院施行的《关于老干部辞职养病的暂行规定》和1982 年4 月施行的《关于老干部辞职养病的几项规定》联合建构了老干部副主任制度；1993 年8 月，国务院施行的《国家公务员暂行条例》对国家机关事业单位人员的卸任养老制度做到了较小改动和调整，公务员不必须为养老交纳任何费用。机关、事业单位社会养老保险制度的基本特点是： （1）养老保险金相同。

一般以卸任前最后一个月的工资为基数按一定比例计发； （2）确保水平低。无论是名义替代率还是实际替代率都低于企业； （3）个人不分担缴付义务几乎由财政负担。

该制度不存在的主要问题为：由于没统一的政策和法规相配套，各地区根据自身的财政收入状况自行其是，导致机关事业单位的养老保险待遇与企业职工的养老保险制度不相衔接，而且事业单位彼此之间差距显著。城乡居民 农村养老保险制度先后经历了可行性探寻与试点推展（1982—1994）、逐步发展（1994—1997）、衰落衰退（1998—2008）以及崭新发展（2008 年至今）四个阶段。

自新中国正式成立至改革开放前，中国并没严苛意义上的农村养老保险制度。1982 年，全国11 个省市3 547 个生产队实施养老金制度，养老金由大队、生产队根据经济状况按比例承担，从队筹办企业利润和公益金中缴纳[3]；1987 年3 月，民政部印发《关于探寻创建农村基层社会保障制度的报告》[4]；1991 年，国务院许可民政部在有条件的地区，积极开展创建农村社会养老保险制度的试点工作。此阶段农村养老保险的主要特点是： （1）在养老保险金的筹措渠道上，集体经济分担了主要义务，资金的多少不受集体经济效益的影响，来源不平稳，个人不分担缴付义务； （2）在养老金的计发上，没科学严苛的计算出来； （3）养老金的管理上，以村镇企业或乡镇为单位，缺少监督和约束机制，资金安全性劣，萎缩相当严重。

1994—1997 年，劳动和社会保障部先后明确提出整顿方案：之后在有条件的地区展开农村社会养老保险的探寻。在此基础上，针对入城农民工、城镇农转非人员和农村劳动者研究设计标准有所不同、可相互改变的养老保险办法。

2008 年10 月，党的十七届三中全会认为要创建新型农村社会养老保险制度；2009 年9 月国务院公布《关于积极开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定2020 年基本创建覆盖面积城乡居民社会保障体系的目标；在筹资模式上，使用统账融合的制度模式；在基金管理上，新农保基金要划入社会保障基金财政专户，实施收支两条线管理，分开记账、核算。新农保制度模式的主要特点为： （1）基金筹措以个人缴付居多、集体补助金辅、国家政策扶植，引人注目自我确保居多的原则； （2）实施储备累积，创建个人账户，个人发给养老金的多少各不相同个人缴付的多少和累积时间的长短； （3）农村为生、经商等各类从业人员实施统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动； （4）采行政府的组织引领和农民强迫结合的工作方法。2011年，国务院启动城镇居民社会养老保险试点。

2012年7月1日，全国所有县级行政区全部积极开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，基本构建了制度仅有覆盖面积，比原计划提早了8年。截至2012年8月底，全国城乡居民参保人数超过4.32亿人，再加职工养老保险，总计覆盖面积多达7亿人，其中发给基本养老金的多达1.8亿人 （城乡居民1.18亿人，离退休人员0.7亿人）。

我国创建起世界上仅次于的基本养老保险制度，几千年来中国人老有所养的心愿可行性构建。

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